L’avaluació de polítiques en l’àmbit local: una assignatura pendent per a la innovació social ?

El passat 3 de juliol, els Serveis Socials de l’Ajuntament de Girona, a través de l’Equip Tècnic de Suport,  varem participar a la jornada organitzada per Ivàlua (Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques) sobre l’avaluació de polítiques públiques. Juntament amb els ajuntaments de Barcelona, Sant Boi de Llobregat i Terrassa varem formar part de  la taula de reflexió entorn l’avaluació en l’Àmbit Local.

Els Serveis Socials de l’Ajuntament de Girona s’organitzen en el marc d’un model d’atenció social i comunitària propera a les persones, i als barris.  Treballem per afavorir processos d’inclusió i cohesió i pal·liar els efectes de l’exclusió. Actualment en una població de 95.000 habitants, hi ha desplegats set equips de Serveis Socials Bàsics organitzats en quatre sectors. Hi ha també quatre serveis especialitzats (infància, dependències, salut juvenil i violència de gènere) que aprofundeixen en àmbits d’exclusió i necessitats de manera més especialitzada.  Formen part també dels Serveis Socials els sis Centre Cívics que treballen pel foment de la participació i la cohesió en els barris. Des d’aquest marc i complexitat de serveis entenem l’avaluació com un procés que serveix per a validar i donar coherència el propi model. Ha  de  respondre a la millora constant i la innovació en les metodologies d’atenció al ciutadà i al diagnòstic de les necessitats socials.  Ha de ser un instrument útil a la presa de decisions estratègiques i polítiques. I ha de poder apropar al ciutadà a comprendre la necessitat i el resultats de les accions.

La taula va tractar tres qüestions que tot seguit en resumim les principals aportacions.

L’escull d’un sistema d’avaluació prestigiós

Una pràctica ancestral de les acadèmies de conduir era distribuir els alumnes en dos grups. D’aquesta manera, assignaven els alumnes que volien aprendre a conduir a un primer grup i els que volien aprovar l’examen del carnet de conduir a un segon grup. A dia d’avui, com que els alumnes només accepten matricular-se en el segon grup, el dels que volen aprovar el carnet de conduir, les acadèmies s’han especialitzat en generar aprovadors d’exàmens més aviat que en generar conductors capacitats.

 

L’evolució de les acadèmies de conduir, passant de ser indrets on s’ensenya a conduir a ser indrets on es prepara la clientela per obtenir un resultat positiu en un examen, és pròpia d’àmbits en els quals el sistema d’avaluació ha adquirit una rellevància notòria. Quan el sistema d’avaluació roman constant i es consolida, el temari subjecte a avaluació tendeix a ser modificat. En l’exemple citat en el primer paràgraf, el contingut ensenyat a les acadèmies passa de ser perícia en la conducció a perícia en passar un examen.

Observem, avaluem

Indicadors de ciutat i avaluació de les polítiques públiques

En engegar els primers treballs de la Xarxa El Perfil dela Ciutat (ara fa més de 10 anys), vam diferenciar entre el què són indicadors socioeconòmics (els que mesuren poblacions senceres i el seu comportament) i els que són purament de gestió (aquells que es deriven de la medició del desenvolupament de polítiques o accions públiques). Aquella  distinció, de cara al seu ús, no era ni és gens baladí en determinar la robustesa dels instruments i la seva consideració metodològica. Malgrat això, ja llavors vam comprovar que aquell discerniment, a la pràctica, no és tan clar, i com, en alguns casos, a falta d’aquells que es podrien obtenir d’un cens al 100% de la població, s’eleven a la categoria d’indicador socioeconòmic els que en realitat es construeixen amb observacions que provenen de la mesura de l’acció pública. En alguns casos, doncs, els estadístics/indicadors de gestió són subsidiaris d’una informació censal actualitzada inexistent. Aquest és el cas del càlcul la taxa d’atur mensual dels municipis, per a la qual es pren habitualment com a numerador el nombre de persones inscrites a les Oficines de Treball i que es considera que la seva ocupació principal és trobar feina. En aquest cas, el numerador no prové d’un cens o padró, sinó d’un registre de gestió de l’Administració Pública; així, per tant, en essència, aquella taxa és un indicador de gestió.

Aquesta distinció s’ha palesat en els repertoris d’estadístics i indicadors adoptats per la Xarxa en la confecció de les primeres bateries dels Perfils de la Ciutat, amb la finalitat de no perdre de vista que aquelles dades tan sols donaven una idea aproximada dels què succeïa als territoris en matèria de qualitat de vida i sostenibilitat, i que, en conjunt, apuntaven a una visió multivariable de la marxa de les ciutats, que permet el benchmarking entre elles, així com la mesura de l’evolució respecte de cadascuna.  Això ens du a la conclusió que els estadístics i els indicadors socioeconòmics no estan, a la pràctica, tan lluny dels indicadors de gestió (o el que és el mateix, com a mínim gaudeixen de la consideració de representatius de la realitat) i, conseqüentment, d’una forma de mesura de l’execució de les polítiques. Això posa de manifest, doncs, en tant que organitzacions familiaritzades amb l’explotació de dades disponibles, no només el paper central dels observatoris socioeconòmics com a unitats de suport a la presa de decisió en funció de la valorització de la informació en la diagnosi territorial i la creació de coneixement estratègic, sinó també el rol d’aquells en l’avaluació de les polítiques públiques com aspecte clau en el l’anàlisi de l’evolució de la qualitat de vida i de l’efecte dels instruments d’intervenció (vegeu Conferència Observar para actuar, 2003).

L’estudi de l’evolució de la ciutat en els seus diferents aspectes ens ha portat a situar senzills pilots d’alerta que adverteixin periòdicament de les desviacions. Han d’esdevenir, per tant, eines de capçalera per a la gestió pública local, en funció principalment a la informació socioeconòmica, sobreentenent-se que, si els grans paràmetres de la qualitat de vida són favorables o avancen en el bon sentit, la gestió ha estat la correcta, i viceversa. Malgrat això, hom sap que hi ha factors exògens que incideixen sobre el territori que no estan sota control dels gestors i que la tendència simplista és la seva identificació amb la gestió dels poders locals. El Perfil dela Ciutat, doncs, pren una especial rellevància en l’avançada de l’avaluació de les polítiques públiques generals. Així s’ha posat de relleu en les discussions dela Xarxa, fins al punt de propiciar diverses vegades la seva integració en bateries d’indicadors de gestió dels serveis de les administracions públiques, com la que a l’inici del present segle endegà la Fundació Carles Pi i Sunyer o com els que hem arribat a apuntar alguns de nosaltres ja fa força temps sobre aspectes eminentment socials (vegeu p.e. OEST, La mesura de l’exclusió…, 1995).

En qualsevol cas, es posa de manifest l’entroncament necessari dels indicadors de ciutat amb la seva més ferma vocació avaluadora, quan ara, més que en cap altre moment, és necessari desplegar processos avaluadors per tal de prioritzar accions i millorar l’execució de les polítiques públiques, des d’una perspectiva endoformativa, regenerativa, que és la base de les “organitzacions que aprenen”,  per a les quals la cultura de l’avaluació (i per tant de la mesura de les accions) és essencial. Es tracta ara de propiciar la imbricació dels estadístics i indicadors que per a nosaltres són bàsics amb els que alimentarien l’avaluació de polítiques i accions de les administracions a les que servim, i d’assentar les bases de la seva consideració ja en el moment de concretar-ne els objectius, com en l’anàlisi dels seus resultats i d’impacte sobre el territori. Es tracta d’obtenir mesures rellevants, precises i fiables que monitoritzin convenientment la implementació i donar valors de l’eficiència, efectivitat i l’eficàcia de les polítiques, mitjançant, molt probablement, allà on sigui possible, l’assaig de pautes de medició segons la tipologia d’accions; intervenint, per tant, en la (re)definició de les pròpies accions, dels seus objectius, com a l’element més bondadós i constructiu d’una cultura de l’avaluació.

Tipus d’indicadors o d’informació segons les fases principals en la generació de polítiques públiques

 

Per exemple, l’impacte d’un pla d’ocupació local de 400 treballadors per part d’un municipi mitjà com Sabadell o Terrassa pot suposar la reducció de 0,5 punts l’atur registrat. Estarem apuntant, doncs, un simple indicador del resultat al curt termini que té evidentment una traducció en termes de recursos esmerçats i ens pot mostrar quin és el cost que pot suposar per al municipi, en termes dineraris, de la reducció de l’atur. O també, a la inversa, calcular el cost econòmic i o social de la inacció dels poders públics en aquesta matèria.

Podem començar, però, per elements menys complexos, però gens mancats de dificultat en la seva determinació, com ara la concreció d’estadístics sobre la demanda de les accions; informació que se situaria pròpiament en el camp dels indicadors socials. Per exemple, en determinar la demanda potencial d’un determinat programa de formació, és obvi que el coneixement detallat de l’estructura de la població ha de ser cabdal en l’establiment dels objectius o d’estàndards de benchmarking.

En tot cas ha de quedar clar que quan generem indicadors de ciutat, ho fem sobre una mesura del progrés de la qualitat de vida i que ens proposa hipòtesis empíricament verificables, que poden ser relatives a les polítiques públiques, i que, per tant, en essència, estarem treballant en fases pròpies d’un procés avaluador. Així doncs, quan observem, avaluem; o el què és el mateix, l’anàlisi del context (territorial, sectorial, etc) contindrà els ingredients-clau per a l’avaluació.

Sobre la taula hi ha diversos reptes encara no del tot resolts (i que queden a la discreció i savoire faire del bon avaluador), especialment els relacionats amb la metaavaluació (l’avaluació de l’avaluació) com la integració de les observacions no quantitatives en el sistema d’informació. Molt en especial, sobre les xarxes de relació, que ens poden facilitar valors relatius, però tremendament significatius, com a la satisfacció de la població o dels actors, pel que fa a l’accountability, a l’aprenentatge, a la percepció de millora i a la confiança en adoptar un determinat projecte, a la seva sostenibilitat en el temps, a la generació de cohesió social, de justícia territorial, d’efectes multiplicadors, de coalicions i cercles virtuosos, etc; incorporant en tots ells el feed-back crític, especialment sobre la formació de les polítiques i el desenvolupament de processos i els seus reajustos, que interessen directament conceptes recomanables d’una moderna governança, com la transparència, la participació o la corresponsabilitat.

Xavier Muñoz i Torrent, Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa (OEST)

Presentació del Banc de Bones Pràctiques (BBP)

Garcia Fontanet, Fogué i Subirats presentant el BBP (font: Diputació de Barcelona, Servei de Premsa)

El proppassat dimecres 3 de novembre, es va presentar, a Barcelona (Can Serra), el Banc de Bones Pràctiques (BBP) que ha muntat la Diputació de Barcelona en estreta col·laboració amb la Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals. L’acte, comandat per Antoni Fogué, president de la Diputació de Barcelona, comptà també amb les intervencions d’Àngel Garcia Fontanet, president de la Fundació Pi i Sunyer, que glossà la metodologia i el contingut del BBP, i de Joan Subirats, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma, expert en polítiques públiques i impulsor de l’Institut de Govern i Polítiques Públiques, que parlà sobre les palanques d’innovació en les polítiques locals.

Tots ells destacaren el paper del BBP com exercici avaluador, per tal com 337 experiències es van posar a consideració dels tècnics del projecte, de les quals 155 han estat considerades com a bones pràctiques que poden utilitzar-se per impulsar la innovació i la millora de la qualitat de les polítiques i els serveis municipals. Altres experiències han estat valorades com a pràctiques significatives. Els criteris d’avaluació poden consultar-se a la pàgina web.

D’entre aquestes bones pràctiques hem de destacar l’especial consideració com a tal que ha rebut l’experiència de la  Xarxa El Perfil de la Ciutat (vegeu l’enllaç a la fitxa sencera).

El catàleg també inclou com a  bona pràctica la tasca desenvolupada per l’Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa.