L’avaluació de polítiques en l’àmbit local: una assignatura pendent per a la innovació social ?

1 agost 2014

El passat 3 de juliol, els Serveis Socials de l’Ajuntament de Girona, a través de l’Equip Tècnic de Suport,  varem participar a la jornada organitzada per Ivàlua (Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques) sobre l’avaluació de polítiques públiques. Juntament amb els ajuntaments de Barcelona, Sant Boi de Llobregat i Terrassa varem formar part de  la taula de reflexió entorn l’avaluació en l’Àmbit Local.

Els Serveis Socials de l’Ajuntament de Girona s’organitzen en el marc d’un model d’atenció social i comunitària propera a les persones, i als barris.  Treballem per afavorir processos d’inclusió i cohesió i pal·liar els efectes de l’exclusió. Actualment en una població de 95.000 habitants, hi ha desplegats set equips de Serveis Socials Bàsics organitzats en quatre sectors. Hi ha també quatre serveis especialitzats (infància, dependències, salut juvenil i violència de gènere) que aprofundeixen en àmbits d’exclusió i necessitats de manera més especialitzada.  Formen part també dels Serveis Socials els sis Centre Cívics que treballen pel foment de la participació i la cohesió en els barris. Des d’aquest marc i complexitat de serveis entenem l’avaluació com un procés que serveix per a validar i donar coherència el propi model. Ha  de  respondre a la millora constant i la innovació en les metodologies d’atenció al ciutadà i al diagnòstic de les necessitats socials.  Ha de ser un instrument útil a la presa de decisions estratègiques i polítiques. I ha de poder apropar al ciutadà a comprendre la necessitat i el resultats de les accions.

La taula va tractar tres qüestions que tot seguit en resumim les principals aportacions. Llegeix la resta d’aquesta entrada »


Formació Professional adaptada al mercat de treball. És possible?

2 desembre 2012

EL PARADIGMA.

Quan es parla de “recursos humans” i economia, o de “treballadors” i economia, la teoria de fons que estructura les idees que en tenim des de “el sentit comú” [1] provenen majorment d’alguna variant de la teoria del capital humà, formulada a mitjans dels 60 i que té una perspectiva economicista, i reduccionista al meu parer, del paper dels recursos humans a les empreses. Per aquest enfocament els treballadors son un factor de producció més. Per rendibilitzar-lo, fer-lo més productiu, cal formar-lo. Formar s’equipara a increment de productivitat i, per tant, de competitivitat i, finalment, creació d’ocupació. Aquesta és la seva justificació com a política “activa” d‘ocupació. Vaja, que la formació és important….,  la formació és crucial…., la formació és la monda…., la formació mola…, la formació és superguai… amb la formació al fin del mundo i más allà.

Hi ha experts i teories que critiquen els plantejaments de “capital humà”, i fins i tot, i més concretament, que fer formació sigui bona per se per al mercat de treball i per a l’economia. Peró aquest és un altre debat que avui no tocarem. Sols apuntar, a tall d’exemple, que hi ha una manifesta devaluació del valor de mercat dels títols quan hi ha un excés de formació. Un excés de formació no implica augment de productivitat per se. Un treballador subocupat (conseqüència directa de l’excés d’oferta formativa al mercat de treball) és un treballador desmotivat. I des del punt de vista de les necessitats del mercat de treball fa temps que està diagnosticat que a Espanya, i a Catalunya, hi ha excés de titulats universitaris. L’increment de productivitat del factor humà també s’aconsegueix, i sovint millor, per canvis organitzatius i de cultura empresarial, de relacions laborals, de clima… O per sistemes de formació més informals que els clàssics “cursos” d’aula i professor. S’aprèn treballant.. o si ho voleu més fashion… learning by doing.

En conclusió, les polítiques de formació de les administracions, tant des dels àmbits administratius d’educació com dels d’economia/treball, parteixen de la relació causal explícita:

rrhh més formats -> més productivitat -> més ocupació

LA REALITAT (FINS ARA) DE LES POLÍTIQUES PÚBLIQUES .

Peró més enllà de la teoria… com es forma professionalment per al mercat de treball? Quins son els programes i accions de les administracions públiques enfocats a formar “rrhh”?.

Per una banda existeix, des de fa moltes dècades, la formació reglada clàssica, amb els dos nivells professionalitzadors per excel·lència, els estudis professionals mitjans (Cicles Formatius de Grau Mig i Superior) i els estudis superiors o universitaris. És a dir, el ministeris i conselleries d’educació. El sistema educatiu tal com el coneixem ara es va estructurar a la segona mitad del s. XX, a la gloriosa època (al món occidental democràtic) de construcció de l’Estat del Benestar de postguerra.

Per altra banda, des de fa sols dos dècades s’ha creat un altre àmbit paral·lel de formació professionalitzadora des dels ministeris/conselleries de treball (darrerament absorbides per les d’economia): la promoció econòmica i les polítiques actives d’ocupació (PAO). De les quals la formació professional n’és l’epicentre: formació ocupacional (FO) (per aturats) i formació contínua (FC) (per ocupats). Des d’elles ha nascut tot un nou aparell burocràtico-subvencionador dedicat també a la formació per al treball. Polítiques que van néixer com “extraordinàries” o conjunturals, com reacció a la crisi dels 80. Peró que varen venir per quedar-se donat que la plena ocupació a Espanya no s’ha vist ni de lluny ni després de dècades de bombolles i creixements extraordinaris. No se sap massa ben be per a què, però aquí estan les PAO!!.  Així, des de finals dels anys 80 es destinen molts recursos (moltíssims!) a fer, primer, formació ocupacional, dirigida fonamentalment a treballadors a l’atur demandants d’ocupació. Un xic més tard es va desenvolupar la  formació contínua per a treballadors que estan ocupats per a reciclar-se i estar “al dia”. Tot plegat, un autèntic outsorcing dels costos de formació de les empreses via subvencions públiques a  tercers (entitats i empreses) que executen (i sovint dissenyen) la formació professionalitzadora. A diferència de la formació professional reglada, que funciona via pressupostos ordinaris i en base a continuïtat d’oferta, la FO i FC es basen en convocatòries anuals de subvencions a centres i entitats que volen impartir-les. Són les entitats les que es postulen i decidixen quins cursos (qualificacions) volen impartir. Estem doncs dins l’àmbit de la lògica de la subvenció. L’objectiu real immediat de les entitats és aconseguir la subvenció. I omplir els cursos! per a cobrar-la.

Tenim doncs dos àmbits institucionals completament separats en origen que tenen una actuació sobre el mateix objectiu: la formació per al treball de les persones. Cadascú amb les seves estructures polítiques, objectius, plans, línies estratègiques i programes. Per acabar-ho d’adobar, dins dels dos àmbits  hi ha subestructures de gestió de la formació molt autònomes en el seu funcionament: els consorcis per la formació tripartita (amb tres agents implicats: administració, sindicats i patronals), i les universitats, amb la seva autonomia en la planificació i proposta de carrerres (cicles) i masters i postgraus (la darrera bombolla formativa!). I també, en el cas de la formació inclosa en les PAO (formació ocupacional i contínua) els milers de centres que programen formació i la “presenten” a les diferents convocatòries de subvenció. Pel que fa a la formació que es fa des de les institucions polítiques lligades al treball i l’ocupació, la formació ocupacional i la contínua, dependen de subvencions i programes anuals. Pero d’ordres reguladores diferents, que generen diferents programes, diferents lògiques. Total, que ens queda un “galimaties” com el següent –i això sols amb un nivell administratiu, l’autonòmic… obviant el ministerial:

Esquema procedent de l’estudi “Els sectors emergents”, de la Fundació Barcelona Formació Professional

Com es fa doncs per aconseguir l’adaptació de la formació professional al mercat de treball?. Es possible? Ha estat mai una prioritat?

Per una banda, tenim una enorme i poc interconectada maquinària administrativo-legal de producció d’oferta de formació professionalitzadora, amb fortes inèrcies pròpies en cadascuna de les seves variants i una enorme càrrega burocràtica, i que fins ara no ha tingut pràcticament temps (ni interès) per a fer diagnòstics seriosos de l’ajustament entre la oferta de formació des de l’administració i la demanda de formació des del món de l’empresa. S’han fet centenars (potser milers) d’estudis parcials (sectorialment o territorialment) de detecció de necessitats formatives (per aquestes coses també hi ha subvencions), i sempre des d’algun dels àmbits específics. Res integral, res integrador, res transversal….   si més no fins ara.

Per altra banda, tenim un mercat de treball amb una enorme varietat i complexitat i en que les professions i les competències canvien en pocs anys en bona part dels sectors i ocupacions. Surten nous sectors i ocupacions literalment d’un dia per l’altre en alguns sectors. Pensem en les TICs. Pensem en els community mànager, o en els desenvolupadors d’Apps per a mòbils, o en els dissenyadors de derivats financers que operen en el mercat secundari… millor dit en el mercat quaternari, que potser és on ens portaran.  Estudiar aquesta realitat econòmica de forma continuada requereix de grans esforços i recursos dedicats a l’anàlisi i la diagnosi, un aparell de monitorització integrat dins el sistema de gestió de l’oferta de formació.

Des de la meva experiència en el mon de la promoció econòmica, iniciada a mitjans dels 90, i en diverses (bastantes) administracions i entitats, em permeto hipotetitzar, sense por a equivocar-me, que la planificació integral –entesa com a integració dels diferents subsistemes formatius en un procés únic de diagnosi–> estratègia –> disseny de l’oferta de formació adaptada a la demanda– pràcticament no ha existit en sentit estricte. Ni s’ha pretès. Ni existirà em temo si no hi ha canvis sistèmics al funcionament de l’administració i en les prioritats polítiques. Cada ministeri, cada direcció general, quasi-bé cada servei implicat en produir oferta de formació, té les seves metodologies, les seves classificacions de continguts formatius, les seves normatives, les seves formes de decidir en que es fa formació i com. O de decidir a qui li atorga o a qui no la potestat de fer-la. Hi ha tot un seguit de constrenyiments estructurals que acaben incidint més en l’oferta de formació que la teòrica demanda del mercat de treball.

De fet, la meva hipòtesi és que el principal determinant de l’oferta de formació professional es la demanda poblacional de qualificacions, que no té perquè ser adaptada i proporcional a les necessitats de l’economia: la demanda empresarial de qualificacions. Perquè tal i com estan dissenyades les polítiques de formació professionalitzadora, la seva gestió, ens porta a un major pes de la primera demanda. Sols els darrers anys (posem els darrers cinc) s’ha començat a avaluar amb mínim rigor, per exemple, la inserció laboral dels alumnes de la formació ocupacional. Però una cosa és avaluar-la i l’altra que els resultats d’aquesta determinin la oferta.

Ho deixarem aquí en una pregunta capciosa:  si sòc un centre que fa FO o FC que es mig guanya la vida fent formació professional no reglada subvencionada.. i cobro tant per alumne.. de que em preocuparé?

EINES OPERATIVES PER A LA PLANIFICACIÓ INTEGRAL DE LA FORMACIÓ PROFESSIONAL.

Sols en anys molt recents –però no oblidem que la formació professional no reglada comença als 80!– s’han creat estructures per a posar ordre i concert en aquesta selva que és l’oferta de formació professional, en aquest galimaties de les diferents formacions professionals. Les principals el Instituto Nacional de Qualificaciones (1994), depenent del ministeri d’educació, que des del 2009 està construint (i mantenint) el Catàlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que es pot consultar a la següent base de dades.

El seu equivalent a Catalunya és el Institut Català de les Qualificacions Professionals (ICQP), i el seu corresponent Catàleg de Qualificacions Professionals també consultable via base de dades. Però a banda d’aquesta base de dades també hi ha la base de dades d’especialitats formatives del SOC

¿duplicitat una altra vegada entre departament de treball i d’educació?.

La feina a fer per a estructurar el conjunt de l’oferta de qualificacions professionals és dura. Una mostra de la complexitat a la que ens enfrontem és que existeixen, actualment,

És manejable fer un plantejament integrador d’adaptació al mercat de treball  d’aquesta enorme quantitat i varietat de formacions, titulacions, i les estructures en elles implicades?. Francament sembla impossible a no ser que hi hagin canvis sistèmics en la definició de competències i objectius entre els actors implicats. No oblidem que el mercat de treball en alguns sectors canvia ràpid. Són necessàries estructures àgils.

Eines per a diagnosis d’adaptació oferta/demanda de qualificacions.

El que si és possible és fer anàlisis parcials i acotats, per exemple d’un territori o d’un sector econòmic. L’oferta formativa l’haureu de demanar a les respectives administracions, la demanda de qualificacions es pot aproximar (sense massa rigor) a partir de les dades d’ocupació del INSS, perfectament territorialitzades fins a nivells municipals i sectorialitzades fins a CCAE a 2 dígits (els municipis de la província de Barcelona tenim dades desagregades a 3 dígits gràcies a la diputació de barcelona).

Per a tal fi us adjuntem unes taules que us poden ser força útils per analitzar les dades que pugueu aconseguir:

  1. Taula amb la taxonomia (famílies) de cicles formatius del Departament d’Educació [+]
  2. Taula amb la taxonomia (famílies i àrees) de les qualificacions del Departament de Treball [+]
  3. Taula (no oficial) de correspondències entre codis de famílies professionals (oferta de qualificacions) i de codis de les activitats econòmiques segons CCAE[2] a 3 dígits (demanda de qualificacions) [+]

POSTDATA: LA FORMACIÓ PROFESSIONAL COM A POLÍTICA SOCIAL

Res de l’anterior tindria importància cabdal si el discurs legitimador de les polítiques actives d’ocupació no fos la creació d’ocupació (lògica econòmica) si no la igualació d’oportunitats (lògica social). Al meu parer –i aquí reconec que puc ser provocador (s’esperen comentaris al post!!)– les PAO i, per tant la FO i la FC, sols tenen sentit actualment –tal com estan dissenyades ara– en tant que polítiques socials d’atenció als aturats i als treballadors, per a que puguin seguir “connectats” al mercat de treball. En tot cas no son generadores rellevants d’ocupació. Una altra cosa és la formació professional reglada mitja i superior, que compleix altres objectius socials més genèrics.

Josep Vives Jounou

Observatori de la Ciutat – Ajuntament de Rubí

—————————

[1] Com es sap des de la sociologia del coneixement o la filosofia de la ciència, la majoria del “sentit comú” que tenim no és més que coneixement expert o especialitzant vell, antic, que s’ha popularitzat o via la formació obligatòria o via els mitjans de comunicació. I com els mitjans de comunicació s’ocupen molt més de l’economia que de la física o el dret, tots tenim molt “sentit comú” econòmic. Si pregunteu a la gent del carrer us sabran explicar moltes mes coses sobre el concepte de “mercat” que sobre el de “massa” o “velocitat”. L’economia, els seus conceptes i teories està incorporada als nostres cervells sense nosaltres saber-ho.
[2] La Classificació Catalana d’Activitats Econòmiques 2009 es una taula de més de 1500 codis o epígrafs en la que es pot classificar qualsevol activitat econòmica d’una empresa. És la usada a totes les estadístiques oficials econòmiques i a molts dels registres administratius de relació entre administració i empreses (impostos, llicències, etc..). Podeu veure la seva estructura, jerarquia i metodologia a aquesta pàgina de l’Idescat.

Observem, avaluem

15 juny 2011

Indicadors de ciutat i avaluació de les polítiques públiques

En engegar els primers treballs de la Xarxa El Perfil dela Ciutat (ara fa més de 10 anys), vam diferenciar entre el què són indicadors socioeconòmics (els que mesuren poblacions senceres i el seu comportament) i els que són purament de gestió (aquells que es deriven de la medició del desenvolupament de polítiques o accions públiques). Aquella  distinció, de cara al seu ús, no era ni és gens baladí en determinar la robustesa dels instruments i la seva consideració metodològica. Malgrat això, ja llavors vam comprovar que aquell discerniment, a la pràctica, no és tan clar, i com, en alguns casos, a falta d’aquells que es podrien obtenir d’un cens al 100% de la població, s’eleven a la categoria d’indicador socioeconòmic els que en realitat es construeixen amb observacions que provenen de la mesura de l’acció pública. En alguns casos, doncs, els estadístics/indicadors de gestió són subsidiaris d’una informació censal actualitzada inexistent. Aquest és el cas del càlcul la taxa d’atur mensual dels municipis, per a la qual es pren habitualment com a numerador el nombre de persones inscrites a les Oficines de Treball i que es considera que la seva ocupació principal és trobar feina. En aquest cas, el numerador no prové d’un cens o padró, sinó d’un registre de gestió de l’Administració Pública; així, per tant, en essència, aquella taxa és un indicador de gestió.

Aquesta distinció s’ha palesat en els repertoris d’estadístics i indicadors adoptats per la Xarxa en la confecció de les primeres bateries dels Perfils de la Ciutat, amb la finalitat de no perdre de vista que aquelles dades tan sols donaven una idea aproximada dels què succeïa als territoris en matèria de qualitat de vida i sostenibilitat, i que, en conjunt, apuntaven a una visió multivariable de la marxa de les ciutats, que permet el benchmarking entre elles, així com la mesura de l’evolució respecte de cadascuna.  Això ens du a la conclusió que els estadístics i els indicadors socioeconòmics no estan, a la pràctica, tan lluny dels indicadors de gestió (o el que és el mateix, com a mínim gaudeixen de la consideració de representatius de la realitat) i, conseqüentment, d’una forma de mesura de l’execució de les polítiques. Això posa de manifest, doncs, en tant que organitzacions familiaritzades amb l’explotació de dades disponibles, no només el paper central dels observatoris socioeconòmics com a unitats de suport a la presa de decisió en funció de la valorització de la informació en la diagnosi territorial i la creació de coneixement estratègic, sinó també el rol d’aquells en l’avaluació de les polítiques públiques com aspecte clau en el l’anàlisi de l’evolució de la qualitat de vida i de l’efecte dels instruments d’intervenció (vegeu Conferència Observar para actuar, 2003).

L’estudi de l’evolució de la ciutat en els seus diferents aspectes ens ha portat a situar senzills pilots d’alerta que adverteixin periòdicament de les desviacions. Han d’esdevenir, per tant, eines de capçalera per a la gestió pública local, en funció principalment a la informació socioeconòmica, sobreentenent-se que, si els grans paràmetres de la qualitat de vida són favorables o avancen en el bon sentit, la gestió ha estat la correcta, i viceversa. Malgrat això, hom sap que hi ha factors exògens que incideixen sobre el territori que no estan sota control dels gestors i que la tendència simplista és la seva identificació amb la gestió dels poders locals. El Perfil dela Ciutat, doncs, pren una especial rellevància en l’avançada de l’avaluació de les polítiques públiques generals. Així s’ha posat de relleu en les discussions dela Xarxa, fins al punt de propiciar diverses vegades la seva integració en bateries d’indicadors de gestió dels serveis de les administracions públiques, com la que a l’inici del present segle endegà la Fundació Carles Pi i Sunyer o com els que hem arribat a apuntar alguns de nosaltres ja fa força temps sobre aspectes eminentment socials (vegeu p.e. OEST, La mesura de l’exclusió…, 1995).

En qualsevol cas, es posa de manifest l’entroncament necessari dels indicadors de ciutat amb la seva més ferma vocació avaluadora, quan ara, més que en cap altre moment, és necessari desplegar processos avaluadors per tal de prioritzar accions i millorar l’execució de les polítiques públiques, des d’una perspectiva endoformativa, regenerativa, que és la base de les “organitzacions que aprenen”,  per a les quals la cultura de l’avaluació (i per tant de la mesura de les accions) és essencial. Es tracta ara de propiciar la imbricació dels estadístics i indicadors que per a nosaltres són bàsics amb els que alimentarien l’avaluació de polítiques i accions de les administracions a les que servim, i d’assentar les bases de la seva consideració ja en el moment de concretar-ne els objectius, com en l’anàlisi dels seus resultats i d’impacte sobre el territori. Es tracta d’obtenir mesures rellevants, precises i fiables que monitoritzin convenientment la implementació i donar valors de l’eficiència, efectivitat i l’eficàcia de les polítiques, mitjançant, molt probablement, allà on sigui possible, l’assaig de pautes de medició segons la tipologia d’accions; intervenint, per tant, en la (re)definició de les pròpies accions, dels seus objectius, com a l’element més bondadós i constructiu d’una cultura de l’avaluació.

Tipus d’indicadors o d’informació segons les fases principals en la generació de polítiques públiques

 
Per exemple, l’impacte d’un pla d’ocupació local de 400 treballadors per part d’un municipi mitjà com Sabadell o Terrassa pot suposar la reducció de 0,5 punts l’atur registrat. Estarem apuntant, doncs, un simple indicador del resultat al curt termini que té evidentment una traducció en termes de recursos esmerçats i ens pot mostrar quin és el cost que pot suposar per al municipi, en termes dineraris, de la reducció de l’atur. O també, a la inversa, calcular el cost econòmic i o social de la inacció dels poders públics en aquesta matèria.

Podem començar, però, per elements menys complexos, però gens mancats de dificultat en la seva determinació, com ara la concreció d’estadístics sobre la demanda de les accions; informació que se situaria pròpiament en el camp dels indicadors socials. Per exemple, en determinar la demanda potencial d’un determinat programa de formació, és obvi que el coneixement detallat de l’estructura de la població ha de ser cabdal en l’establiment dels objectius o d’estàndards de benchmarking.

En tot cas ha de quedar clar que quan generem indicadors de ciutat, ho fem sobre una mesura del progrés de la qualitat de vida i que ens proposa hipòtesis empíricament verificables, que poden ser relatives a les polítiques públiques, i que, per tant, en essència, estarem treballant en fases pròpies d’un procés avaluador. Així doncs, quan observem, avaluem; o el què és el mateix, l’anàlisi del context (territorial, sectorial, etc) contindrà els ingredients-clau per a l’avaluació.

Sobre la taula hi ha diversos reptes encara no del tot resolts (i que queden a la discreció i savoire faire del bon avaluador), especialment els relacionats amb la metaavaluació (l’avaluació de l’avaluació) com la integració de les observacions no quantitatives en el sistema d’informació. Molt en especial, sobre les xarxes de relació, que ens poden facilitar valors relatius, però tremendament significatius, com a la satisfacció de la població o dels actors, pel que fa a l’accountability, a l’aprenentatge, a la percepció de millora i a la confiança en adoptar un determinat projecte, a la seva sostenibilitat en el temps, a la generació de cohesió social, de justícia territorial, d’efectes multiplicadors, de coalicions i cercles virtuosos, etc; incorporant en tots ells el feed-back crític, especialment sobre la formació de les polítiques i el desenvolupament de processos i els seus reajustos, que interessen directament conceptes recomanables d’una moderna governança, com la transparència, la participació o la corresponsabilitat.

Xavier Muñoz i Torrent, Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa (OEST)


Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 699 other followers

%d bloggers like this: