Competitivitat, cohesió, governança territorial… Revisant l’ús de conceptes essencials en la planificació estratègica

3 desembre 2011

Tot sovint, el discurs de les polítiques de promoció econòmica (i també en l’ordenament territorial) sol abillar-se de conceptes que, tenint un rerefons transcendental per a la definició estratègica, acaben reduïts a mers elements de la retòrica, segurament per manca de concreció. Ens hem cansat de proclamar, per exemple, que no es pot plantejar realment la competitivitat del territori sense la cohesió social de la comunitat que hi viu (d’aquí que sigui tan important concentrar esforços per aconseguir fargar les bases de les nostres societats, en termes d’igualtat d’oportunitats i d’equitat d’accés als recursos que permeti elevar la capacitat creativa i innovadora dels ciutadans), malgrat no es delimiti amb exactitud quin són els objectius de cohesió, ni de sostenibilitat, ni de competitivitat, ni com s’expliciten en números. El discurs emprant aquells conceptes no resulta gens trivial, ans el contrari, per tal com la definició dels conceptes ens ha d’apuntar necessàriament a la clarificació dels objectius de les polítiques i també a la forma de la seva gestió.

Malgrat aquestes evidències, tant dels usos retòrics com de la importància real dels conceptes, es posa de manifest la dificultat efectiva de definir aquells amb concisió, per tal com els significats varien en funció de qui els digui i on els digui; això és en funció de la formació acadèmica o la tradició professional o ideològica de qui els estigui emprant, i també en funció de la seva situació en el mapa (no és el mateix parlar, per exemple, dels elements de qualitat de vida als països escandinaus que a les comunitats mediterrànies) i àdhuc en referència a una  determinada escala. Tant és així que sobre la majoria d’aquests conceptes hi ha força disparitat de definicions i matisos, que, a més, no se suporten sobre cap estàndard estadístic o indicador que delimiti el seu grau, per exemple, sobre si un territori és més o menys competitiu que un altre en un determinat àmbit. Això ja ho hem pogut constatar en escreix en el temps que treballem en la definició del Perfil de la Ciutat i en el seguiment de diferents iniciatives semblants d’abast europeu (Urban Audit, LifeProfiles, Sustainable Cities’ European Common Indicators, etc), que en el fons no han perseguit altra cosa que convenir, amb el contrast d’indicadors, una sèrie de conceptes que tenen a veure amb el seguiment de la realitat socioeconòmica de les nostres ciutats (allò què nosaltres hem transfigurat en indicadors de qualitat de vida) i, també, per extensió, dels efectes de les polítiques esmerçades pels seus governs i les seves institucions.

La manca de definició unívoca (o de definicions alternatives formalitzades) ha empès la Unió Europea, a través del programa ESPON (European Observation Network for Territorial Development and Cohesion), a activar el projecte anomenat CaDEC (Capitalisation and Dissemination of ESPON Concepts), que té com a finalitat clarificar i, posteriorment, difondre el significat dels conceptes principals que s’usen en la planificació econòmica i física als efectes d’utilització homogènia a Europa. Àrdua feina aquesta,  que ens pot semblar incommensurable però pertinent. Ja només pels reptes teòrics i també d’aplicació que planteja, ben val la pena donar un cop d’ull als seus propòsits i a la seva metodologia.

Un exemple dels productes ESPON: el mapa del mes. En aquest cas, el del novembre de 2011, representa el benestar i la desocupació a la Unió Europea (NUTS 2/3)

En aquest ordre de coses, el proppassat 18 de novembre, se celebrà a la seu de l’Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE), a Alcalá de Hernares, la primera trobada de nivell estatal corresponent a la fase inicial d’aquest projecte, per reunir 13 experts (tot conformant un bon melting pot de professionals relacionats amb la planificació, on hi predominava els planificadors regionals) i debatre un primer abordatge des d’una perspectiva multidisciplinària. Entre aquells experts s’hi trobava un membre de la Xarxa El Perfil de la Ciutat, que, d’altra banda, també era l’únic que representava una administració municipal.

És encara molt aviat per parlar dels primers resultats de les deliberacions -que, a més, correspon fer-ho amb capacitat als organitzadors-, d’altra banda sobre uns conceptes que, tractats des de diferents perspectives, no són de tan fàcil discerniment, ni la seva quantificació tan evident. Tanmateix és de destacar l’arquitectura metodològica per la qual el projecte es regeix: (1) construcció d’una xarxa d’informació entre els socis del projecte, a nivell estatal; (2) un procés de difusió sistèmica basat en una mescla interactiva d’inputs top-down i iniciatives bottom-up que contribueixi a identificar les necessitats per a futurs projectes ESPON (per tant es tracta d’una acció estructurant), i (3) una aproximació diversa que implica: garantir un cert nivell de comparació entre els diferents target groups identificats en els diferents països amb l’objectiu d’assegurar el caràcter transnacional del projecte; ajustar l’elecció dels target groups en els contexts nacionals amb la finalitat d’obtenir una àmplia difusió i capitalització (introducció, assumpció, aplicació) dels conceptes treballats a cadascun dels 9 països participants en el projecte; combinar grups de treball nacionals i transnacionals evitant exclusions per raó de llengua, i intercanviar experiències considerant la diversitat de les propostes en relació als diferents contextos.

La discussió s’ha basat en la resposta a una enquesta llançada al target group, en la seva síntesi inicial de resultats i en el seu tractament en grup, per tal d’arribar a una nova síntesi, que haurà de ser posada de relleu en un grup de treball transnacional. Nosaltres vam respondre l’enquesta a finals del proppassat juliol, tractant d’ajustar els significats a les feines que desenvolupem a escala local i supralocal. L’enquesta demanava la definició de conceptes essencials en la planificació, utilitzats àmpliament i tan interconnectats com: cohesió territorial, competitivitat regional, avaluació de l’impacte territorial, policentrisme, sostenibilitat, governança territorial, cooperació territorial i desenvolupament rural-urbà. Es reclamava la nostra relació amb l’ús d’aquests conceptes en els nostres activitats habituals i el significat que per a nosaltres tenia; a banda de reclamar quin era el nivell d’utilització dels productes ESPON en aquells treballs.

En la rebotiga del projecte hi rau -tal com expressà el coordinador de la reunió, el prof. Joaquim Farinós (Departament de Geografia, Universitat de València)- la necessitat de manteniment d’uns mínims en l’ordenament del territori a Europa, en un moment molt complicat per a la Unió que afecta els processos de planificació (que s’endevinen a la baixa), malgrat es posin de relleu nous reptes i noves necessitats associades a les dinàmiques territorials que exigeixen reconceptualitzacions i nous mètodes d’anàlisi. La reconceptualització ha de representar un avenç i un reforçament en el camp d’actuació dels professionals del territori. Es parlà de trobar “aliats” en el marc europeu mitjançant l’establiment de punts focals (essencials de l’ordenament del territori) generant xarxes en el tractament d’aspectes com la planificació espacial o la detecció de soft spaces. Això és, determinar quin tipus de material de base es precisa per a la correcta aplicació dels conceptes, útils per als ordenadors del territori, com poden ser els emprats a bastament en estudis i documents que substancien la planificació, així com el discurs polític en tractar vells i nous objectius de benestar.

Davant dels reptes, sembla del tot rellevant que els professionals dels observatoris també s’interroguin sobre cadascun d’aquells conceptes (i d’altres d’essencials que s’hi puguin afegir) i sobre les seves evidents interrelacions. Per tant, és altament recomanable tornar a la reflexió conceptual per revisar els antecedents teòrics i per reconstruir els preceptes principals del desenvolupament territorial i de la bona gestió pública, i reincorporar-los al discurs de continguts, a l’operativitat dels programes i als patrons d’avaluació, en un moment en el qual alguns d’aquests preceptes podrien constituir matèria d’oblit premeditat.

Xavier Muñoz i Torrent, Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa (OESST)


Observem, avaluem

15 juny 2011

Indicadors de ciutat i avaluació de les polítiques públiques

En engegar els primers treballs de la Xarxa El Perfil dela Ciutat (ara fa més de 10 anys), vam diferenciar entre el què són indicadors socioeconòmics (els que mesuren poblacions senceres i el seu comportament) i els que són purament de gestió (aquells que es deriven de la medició del desenvolupament de polítiques o accions públiques). Aquella  distinció, de cara al seu ús, no era ni és gens baladí en determinar la robustesa dels instruments i la seva consideració metodològica. Malgrat això, ja llavors vam comprovar que aquell discerniment, a la pràctica, no és tan clar, i com, en alguns casos, a falta d’aquells que es podrien obtenir d’un cens al 100% de la població, s’eleven a la categoria d’indicador socioeconòmic els que en realitat es construeixen amb observacions que provenen de la mesura de l’acció pública. En alguns casos, doncs, els estadístics/indicadors de gestió són subsidiaris d’una informació censal actualitzada inexistent. Aquest és el cas del càlcul la taxa d’atur mensual dels municipis, per a la qual es pren habitualment com a numerador el nombre de persones inscrites a les Oficines de Treball i que es considera que la seva ocupació principal és trobar feina. En aquest cas, el numerador no prové d’un cens o padró, sinó d’un registre de gestió de l’Administració Pública; així, per tant, en essència, aquella taxa és un indicador de gestió.

Aquesta distinció s’ha palesat en els repertoris d’estadístics i indicadors adoptats per la Xarxa en la confecció de les primeres bateries dels Perfils de la Ciutat, amb la finalitat de no perdre de vista que aquelles dades tan sols donaven una idea aproximada dels què succeïa als territoris en matèria de qualitat de vida i sostenibilitat, i que, en conjunt, apuntaven a una visió multivariable de la marxa de les ciutats, que permet el benchmarking entre elles, així com la mesura de l’evolució respecte de cadascuna.  Això ens du a la conclusió que els estadístics i els indicadors socioeconòmics no estan, a la pràctica, tan lluny dels indicadors de gestió (o el que és el mateix, com a mínim gaudeixen de la consideració de representatius de la realitat) i, conseqüentment, d’una forma de mesura de l’execució de les polítiques. Això posa de manifest, doncs, en tant que organitzacions familiaritzades amb l’explotació de dades disponibles, no només el paper central dels observatoris socioeconòmics com a unitats de suport a la presa de decisió en funció de la valorització de la informació en la diagnosi territorial i la creació de coneixement estratègic, sinó també el rol d’aquells en l’avaluació de les polítiques públiques com aspecte clau en el l’anàlisi de l’evolució de la qualitat de vida i de l’efecte dels instruments d’intervenció (vegeu Conferència Observar para actuar, 2003).

L’estudi de l’evolució de la ciutat en els seus diferents aspectes ens ha portat a situar senzills pilots d’alerta que adverteixin periòdicament de les desviacions. Han d’esdevenir, per tant, eines de capçalera per a la gestió pública local, en funció principalment a la informació socioeconòmica, sobreentenent-se que, si els grans paràmetres de la qualitat de vida són favorables o avancen en el bon sentit, la gestió ha estat la correcta, i viceversa. Malgrat això, hom sap que hi ha factors exògens que incideixen sobre el territori que no estan sota control dels gestors i que la tendència simplista és la seva identificació amb la gestió dels poders locals. El Perfil dela Ciutat, doncs, pren una especial rellevància en l’avançada de l’avaluació de les polítiques públiques generals. Així s’ha posat de relleu en les discussions dela Xarxa, fins al punt de propiciar diverses vegades la seva integració en bateries d’indicadors de gestió dels serveis de les administracions públiques, com la que a l’inici del present segle endegà la Fundació Carles Pi i Sunyer o com els que hem arribat a apuntar alguns de nosaltres ja fa força temps sobre aspectes eminentment socials (vegeu p.e. OEST, La mesura de l’exclusió…, 1995).

En qualsevol cas, es posa de manifest l’entroncament necessari dels indicadors de ciutat amb la seva més ferma vocació avaluadora, quan ara, més que en cap altre moment, és necessari desplegar processos avaluadors per tal de prioritzar accions i millorar l’execució de les polítiques públiques, des d’una perspectiva endoformativa, regenerativa, que és la base de les “organitzacions que aprenen”,  per a les quals la cultura de l’avaluació (i per tant de la mesura de les accions) és essencial. Es tracta ara de propiciar la imbricació dels estadístics i indicadors que per a nosaltres són bàsics amb els que alimentarien l’avaluació de polítiques i accions de les administracions a les que servim, i d’assentar les bases de la seva consideració ja en el moment de concretar-ne els objectius, com en l’anàlisi dels seus resultats i d’impacte sobre el territori. Es tracta d’obtenir mesures rellevants, precises i fiables que monitoritzin convenientment la implementació i donar valors de l’eficiència, efectivitat i l’eficàcia de les polítiques, mitjançant, molt probablement, allà on sigui possible, l’assaig de pautes de medició segons la tipologia d’accions; intervenint, per tant, en la (re)definició de les pròpies accions, dels seus objectius, com a l’element més bondadós i constructiu d’una cultura de l’avaluació.

Tipus d’indicadors o d’informació segons les fases principals en la generació de polítiques públiques

 
Per exemple, l’impacte d’un pla d’ocupació local de 400 treballadors per part d’un municipi mitjà com Sabadell o Terrassa pot suposar la reducció de 0,5 punts l’atur registrat. Estarem apuntant, doncs, un simple indicador del resultat al curt termini que té evidentment una traducció en termes de recursos esmerçats i ens pot mostrar quin és el cost que pot suposar per al municipi, en termes dineraris, de la reducció de l’atur. O també, a la inversa, calcular el cost econòmic i o social de la inacció dels poders públics en aquesta matèria.

Podem començar, però, per elements menys complexos, però gens mancats de dificultat en la seva determinació, com ara la concreció d’estadístics sobre la demanda de les accions; informació que se situaria pròpiament en el camp dels indicadors socials. Per exemple, en determinar la demanda potencial d’un determinat programa de formació, és obvi que el coneixement detallat de l’estructura de la població ha de ser cabdal en l’establiment dels objectius o d’estàndards de benchmarking.

En tot cas ha de quedar clar que quan generem indicadors de ciutat, ho fem sobre una mesura del progrés de la qualitat de vida i que ens proposa hipòtesis empíricament verificables, que poden ser relatives a les polítiques públiques, i que, per tant, en essència, estarem treballant en fases pròpies d’un procés avaluador. Així doncs, quan observem, avaluem; o el què és el mateix, l’anàlisi del context (territorial, sectorial, etc) contindrà els ingredients-clau per a l’avaluació.

Sobre la taula hi ha diversos reptes encara no del tot resolts (i que queden a la discreció i savoire faire del bon avaluador), especialment els relacionats amb la metaavaluació (l’avaluació de l’avaluació) com la integració de les observacions no quantitatives en el sistema d’informació. Molt en especial, sobre les xarxes de relació, que ens poden facilitar valors relatius, però tremendament significatius, com a la satisfacció de la població o dels actors, pel que fa a l’accountability, a l’aprenentatge, a la percepció de millora i a la confiança en adoptar un determinat projecte, a la seva sostenibilitat en el temps, a la generació de cohesió social, de justícia territorial, d’efectes multiplicadors, de coalicions i cercles virtuosos, etc; incorporant en tots ells el feed-back crític, especialment sobre la formació de les polítiques i el desenvolupament de processos i els seus reajustos, que interessen directament conceptes recomanables d’una moderna governança, com la transparència, la participació o la corresponsabilitat.

Xavier Muñoz i Torrent, Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa (OEST)


Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 695 other followers

%d bloggers like this: